"Ni el propio gobierno ni la sociedad tienen una idea clara de qué entiende el gobierno por nueva minería"
Existen varias preguntas y dudas, en la actualidad, sobre el concepto de desarrollo rural que está utilizando el gobierno de Ollanta Humala para implementar sus políticas hacia las zonas rurales. En la siguiente entrevista el sociólogo Eduardo Ballón, investigador de DESCO y exviceministro de Desarrollo Social del Ministerio de la Mujer, opina que la sociedad debe pedirle al actual gobierno una explicación sobre qué entiende por el concepto de desarrollo rural. Además opina sobre la posibilidad de contemplar a las actividades extractivas como parte del desarrollo rural, bajo ciertas condiciones. Ballón también advierte que existe un enorme desorden en el funcionamiento de los gobiernos regionales y municipalidades debido a un proceso de descentralización bloqueado que está provocando una parálisis que podría afectar el propio ciclo de crecimiento que vive el país.
Entrevista de Ricardo Marapi
El gobierno de Ollanta Humala declaró el 2013 como el Año de la Inversión para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria ¿Qué opinas?
La declaración tiene importancia porque después de varios años el gobierno nacional se preocupa por el mundo rural. En principio es positivo porque pone en la agenda la posibilidad de discutir qué y cómo entendemos hoy día el desarrollo rural, y qué y cómo entendemos hoy día la seguridad alimentaria. Al ponerlo en debate es inevitable aludir a la complejidad que tiene ese debate. En desarrollo rural estamos hablando de dos conceptos y habría que tener claro qué entiende el gobierno nacional por desarrollo y qué entiende por rural, y después imaginarnos qué entiende por desarrollo rural. En seguridad alimentaria ocurre exactamente lo mismo. Desde la academia y desde la sociedad en general tenemos la obligación de plantearle al gobierno nacional la necesidad de explicitar qué están entendiendo por eso.
¿Y cuantos conceptos diferentes tiene el actual gobierno sobre el tema de desarrollo rural? Porque por una parte tenemos a Carolina Trivelli en el MIDIS, una investigadora social que viene de las ONGs y por otra parte tenemos en el Minag a Milton von Hesse, que viene del MEF…
Para no hacer un prejuicio uno podría preguntarse hasta dónde la aproximación de Carolina Trivelli es la aproximación de Von Hesse. Hasta dónde la aproximación de ellos es la aproximación de Palacio de Gobierno. Y hasta dónde todas estas aproximaciones dialogan con la mirada del Ministerio de Economía y Finanzas que, para todos los efectos, es el actor más fuerte en esta película.
Pero sí admitirías que hay enfoques diferentes entre cada uno de los actores que has nombrado…
Guiándose por la historia, por lo que han escrito y por lo que han dicho todos estos actores, es claro que hay varias visiones. Sin ninguna duda.
Al existir visiones diferentes ¿cuál es el impacto en la construcción e implementación de políticas para el desarrollo rural? ¿Pueden salir políticas incoherentes?
Van a salir políticas fragmentadas, eventualmente contradictorias y distintas. Por lo tanto poco efectivas e ineficientes. En general ese es un problema que se viene manifestando en todos los otros campos del Estado peruano. Pero hay un añadido: que estas políticas se dan el contexto de un Estado que desde hace más de diez años expresa su voluntad de ser descentralizado y unitario; por lo tanto hay otros actores como gobiernos regionales y municipios que tienen una voz propia y con particulares comprensiones sobre el tema del desarrollo rural.
A 20 meses de gobierno ¿Cuál es el concepto de desarrollo rural que tiene Ollanta Humala?
Más allá de qué se entiende por desarrollo rural, tengo la impresión que desde Palacio de Gobierno se prioriza una compresión de gran inversión rural y de grandes proyectos en la costa, con un discurso bastante gaseoso de acercarle herramientas que le permitan alguna competitividad a la pequeña agricultura serrana más pobre e insertarla en cadenas productivas y mercados. Más allá de pequeños gestos puntuales lo que hemos observado es, en términos generales, una continuidad de las políticas o no-políticas que se aplicaron en la gestión anterior. Hay cuestiones elementales de la complejidad de la idea de desarrollo rural que no están contempladas. Señalo una: desarrollo rural y mineria. ¿Cómo la entienden? Si yo me guío por el “Conga va!”, entonces parece que tienen una determinada comprensión de qué es el desarrollo rural y cómo es esa relación.
¿Admitirías que hay un cambio del gobierno de Humala respecto al gobierno de Alan García sobre el tema de agricultura y el sector rural? García consideraba “perros del hortelano” a los agricultores, incluso cuestionaba la existencia de las comunidades campesinas…
Hay una diferencia discursiva. Todavía no hay una diferencia que uno pueda identificar plenamente acerca de políticas claras frente a la pequeña agricultura rural. Es evidente que no es lo mismo, pero todavía se parece bastante.
¿Qué está entendiendo el gobierno de Ollanta Humala sobre el tema de desarrollo rural en relación a la actividad minera?
Tengo la impresión de que el gobierno cree que la minería puede ser una palanca para el desarrollo rural. Está mirando el desarrollo rural en la pequeña agricultura en el marco de este discurso ─importante pero todavía poco aterrizado─ de la inclusión social. Por lo tanto realizan un combo de programas combinado con programas de asistencia técnica y de inversión, etc. Creo que la vida le ha enseñado a Humala que el tema es bastante más complejo, no solo por la capacidad de reacción de las poblaciones como Espinar y Cajamarca, sino también por la lógica y la mirada que hay desde las grandes empresas mineras.
Conceptualmente hablando ¿es o no una contradicción que el concepto de desarrollo contemple a una actividad extractiva como la minería?
Si uno quiere entrar a esa discusión del modelo de desarrollo que vive el país ─en el cual va a estar atrapado por los próximos 20 o 30 años─, uno tiene que entrar a la discusión en toda la complejidad. Es más o menos claro que el peso de la minería en la economía de este país se va a mantener por largos años. Por lo tanto la discusión es definir cuáles van a ser las condiciones, los controles, las consultas que determinen en qué espacios es posible imaginarse una coexistencia e incluso una cooperación, y en cuáles espacios definitivamente no.
Sin embargo algunos nuevos conceptos de desarrollo rural nos hablan de lo sustentable, lo ecológico, del respeto al medio ambiente, a la biodiversidad ¿Bajo estos nuevos conceptos de desarrollo podría entrar una actividad extractiva como la minería?
Entraría con un conjunto de condiciones, porque esos conceptos hablan también de viabilidad. El peso de la minería ─en términos de los recursos que necesita el Estado para cumplir con sus roles─ es muy grande y no es sustituible de un día para otro. Por lo tanto, si el gobierno se siente comprometido con los nuevos conceptos, uno esperaría el diseño de una hoja de ruta que permita crear una situación donde el Estado y la sociedad seamos cada vez más diversificados y, por lo tanto, más libres de la dependencia de esos recursos.
Cuando tú hablas de viabilidad, surge este viejo debate de si es posible la convivencia entre la actividad minera y la agropecuaria ¿Es posible tener zonas donde ambas actividades convivan?
No creo que la respuesta sea tajante: “sí es posible” o “no es posible”. Creo que en determinadas condiciones es posible y que en otras condiciones, eventualmente las más, no es posible. Lo que hay que hacer es avanzar en definir cuáles son esas condiciones, la institucionalidad y los requerimientos que garantizan el cumplimiento férreo y rígido de esas condiciones. Esto supone, inevitablemente, un escenario de conflicto porque, para bien o para mal, este país tiene una gran cantidad de recursos mineros, parte importante de los cuales colisionan, sin ninguna duda, con el tema ambiental.
¿En qué condiciones la actividad extractiva de una gran corporación minera ayudaría o apoyaría el desarrollo rural del Perú?
Sostenibilidad ambiental, encadenamientos productivos, respeto total a las autoridades de los territorios, disposición a un monitoreo de alta calidad absolutamente neutral, es decir ni de la empresa, ni del Estado, sino que debe ser financiado por los recursos que genera la actividad extractiva y que debe tener una capacidad vinculante…
Pero estas nombrando características casi utópicas en el funcionamiento de una empresa minera por lo menos en la historia de los últimos 20 años en el país ¿Existen realmente empresas mineras ─no como excepción sino como parte de un sistema─ que respondan a esas condiciones?
Empiezan a haber presiones globales en el mundo y tengo la impresión de que en el país ─no digo que respondan a la utopía o a lo deseable─ empiezan a observarse comportamientos matizados. La negociación de Quellaveco (con todos los peros que uno puede ponerle) no es igual a la negociación de Yanacocha. Y la negociación de Quellaveco demuestra un sentido de realidad de las propias empresas acerca del escenario en el que se encuentran, porque van a tener que operar larguísimos años. La manera como la empresa está tratando de imaginarse y manejar su futuro en Espinar, también es un ejemplo. La empresa ha tenido que retroceder y entrar a un esquema de negociación distinto porque las empresas son conscientes de que no es posible la gobernabilidad empresarial si están enfrentados a la población.
¿Y en estos 20 meses el gobierno de Humala está trabajando en que la industria minera cumpla estas condiciones o, más bien, se está adaptando a lo que dicen las empresas?
Yo creo que el gobierno de Humala no tenía claridad en ninguna propuesta sobre esta materia. El gobierno de Humala ha empezado a actuar reactivamente a partir de una realidad que no conocía en su magnitud. Conga y Espinar fueron un punto de inflexión para el gobierno. La creación del SENACE trata de ser una primera respuesta pero eso no define ni una nueva minería ni nada por el estilo. La minería informal ha seguido creciendo y las respuestas son absolutamente contradictorias. La relación con las empresas depende, en general, de la capacidad de presión de las empresas. Ni el mismo gobierno ni la sociedad tienen una idea clara de qué entiende el gobierno por nueva minería.
Durante muchos años se ha hablado que la pequeña agricultura debería ser la gran palanca para lograr el desarrollo de las zonas rurales del país. En pleno 2013 ¿debemos seguir considerándola como la actividad prioritaria para el desarrollo rural?
Yo nunca he considerado que la pequeña agricultura debía ser la gran palanca de desarrollo, entre otras cosas, porque nunca me convenció el discurso de las “grandes palancas”. La realidad que tenemos que asumir es la de un país fuertemente dependiente ─en el corto y mediano plazo─ de las actividades extractivas. Estamos en un escenario internacional donde no tenemos grandes condiciones para reemplazar las extractivas por la pequeña agricultura. Esa pequeña agricultura no tiene ─hoy día y ni en el mediano plazo─ las capacidades para ser un factor neurálgico del crecimiento del país. Pero esto no supone negar, sin ninguna duda, su importancia estratégica para el desarrollo y la sostenibilidad del país.
Pero el desarrollo rural sí pasa por un eje económico dentro de una zona…
Así es, el desarrollo rural pasa por un eje económico dentro de una zona, y lo que tenemos que preguntarnos es si el desarrollo rural se limita exclusivamente a la pequeña agricultura. Y también si el desarrollo rural debe mirar una mayor complejidad sobre la interacción de la pequeña agricultura con comercio, servicios, viabilidad, y eventualmente otras actividades económicas del tipo extractivas, etc.
Debido a este gran proceso de descentralización donde se han delegado funciones, capacidades, presupuestos ¿actualmente existen diferentes y múltiples conceptos sobre desarrollo rural? ¿Qué riesgos implica esta diversidad de conceptos?
Lo que tenemos es una enorme debilidad del Estado peruano que trató de ser resuelta por el proceso de descentralización. Pero este proceso está bloqueado desde hace varios años y la voluntad descentralista del gobierno nacional no se observa con claridad desde el año 2007. Los gobiernos subnacionales y las municipalidades buscan, a su buen saber y entender, responder a distintos desafíos y uno de ellos es el desarrollo rural. Pero lo hacen con competencias y funciones fragmentadas, sin recursos, con capacidades limitadas, con intervenciones superpuestas etc. Lo que hay es, fundamentalmente, un enorme desorden…
¿Y eso qué riesgo implica?
Ese enorme desorden lo que implica es el riesgo de la parálisis, entendiéndolo por la falta de efectividad de los distintos actores, más allá de su buena o mala voluntad. Y eso porque no entienden que tienen que alinearse alrededor de objetivos comunes, que suponen construir algunos grandes consensos y grandes acuerdos. Y también porque no entienden que en ese proceso hay que recoger la complejidad y diversidad, de intereses, historias, prácticas que se han dado desde siempre en el país. Esto está disimulado por el ciclo de crecimiento que estamos viviendo como país ─que de alguna manera puede ser un espejismo─, pero por debajo se va larvando una parálisis que comienza a afectar al propio ciclo de crecimiento, incluso más que la crisis internacional y los factores internacionales, y que en el mediano plazo pueden ponernos en muy malas condiciones.
¿De qué manera la zonificación económica ecológica y el ordenamiento territorial podrían ayudar a los gobiernos regionales y al nacional, a lograr una mirada más concreta sobre el tema de desarrollo rural?
Primero, permiten una mirada más concreta sobre el territorio, es decir, permiten identificar con precisión las posibilidades que permiten ese territorio; las capacidades y las vocaciones que han desarrollado los territorios y los riesgos que tienen. Instrumentalmente permiten, con claridad y de manera empírica, saber en qué piso estamos parados, cómo nos ordenamos y a partir de eso definir cuáles son las funciones y las competencias de cada quien; qué capacidades debe tener, que recursos debe tener y cómo nos articulamos. Es la única manera de imaginarse un Estado que pretende ser unitario y descentralizado.
¿Estamos lo suficientemente maduros, políticamente hablando, para que las poblaciones decidan cuál es la principal actividad económica que se debe realizar en su zona?
Estos instrumentos no suponen ese tipo de opción así de tajante. No vamos a funcionar a través de un referéndum donde los 300 que están en ese territorio deciden qué van hacer y qué no van hacer. No puede ser un referéndum porque hay cuestiones que no se pueden aprobar por referéndum. En las sociedades existen múltiples intereses y múltiples visiones ─así sean 200 familias─ que tienen que ver con cada una de las historias de cada familia, con su relación con el territorio, con lo que han hecho toda la vida, con su visión y con el nivel de información que tienen. Entonces hay una responsabilidad del Estado de reconocer que hay 16 regiones que tienen planes de zonificación económica ecológica y 6 que los tienen terminados…
Entonces, no estamos hablando de planes de ordenamiento territorial que sean vinculantes…
No estamos pensando en planes de ordenamiento territorial que sean absolutamente vinculantes. Ahí hay que construir una ingeniería institucional que hoy día no existe. El tema es ese y es un tema contra el tiempo porque la vida sigue. La gente no va a esperar al 2016 para ver qué pasa. Y el Estado desperdicia recursos que ha invertido porque todo lo que se ha avanzado en zonificación económica ecológica se ha hecho con plata tuya y con plata mía. Ahí hay resultados, pero ¿el Estado tiene conciencia de eso? ¿El Estado sabe, por ejemplo, que Piura identificó una cantidad de tierras para agricultura y varias de ellas han sido reincorporadas y están en producción? Yo creo que no sabe. Entonces todos se preguntan: ¿para qué sirve eso? Aquí se lanzan iniciativas y políticas sin capacidad de monitoreo, ni de seguimiento y por lo tanto se van tomando decisiones a ciegas.
Si una zona es eminentemente agraria ¿esa debería ser la actividad económica prioritaria para trabajar por el desarrollo rural de esa zona?
Esa debería ser sin duda el eje ordenador. Lo que no quiere decir que será la única actividad, pero es clarísimo que tiene que ser el eje ordenador. Ahí está la vida de la gente que está en ese territorio.
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