La vigencia de la ley de moratoria de transgénicos ha silenciado las alarmas sobre los efectos en el ambiente de su repentina liberación, sin embargo hay otro conjunto de problemas no resueltos, que más adelante podrían colisionar con políticas o planes del gobierno central, con mayor razón si su interés es mantener el modelo actual de promoción de la inversión privada en el espacio rural. 

Revisando los marcos jurídicos sobre transgénicos en América Latina uno encuentra un pequeño número de países que incluyen su tratamiento a nivel constitucional. Es el caso de Ecuador que se declara libre de cultivos y semillas transgénicas (Art. 401)[1], y de Bolivia que encomienda a la ley reglamentar su producción, importación y comercialización (Art. 409). En la orilla opuesta, existe una cantidad importante de normas que restringen el ingreso de transgénicos a nivel subnacional (estados, provincias o cantones). Incluso algunas de ellas son resultado de acuerdos a nivel de comunidades indígenas o colectivos campesinos, como en el caso de México y Colombia (ver cuadro Nº 1).

En el Perú existen tanto iniciativas de alcance nacional como regional para regular los transgénicos. Por un lado, está la Ley Nº 29811 que establece la moratoria del ingreso de transgénicos en todo el territorio nacional por un período de diez años. Por otro lado, existen más de diez regiones que se declararon libres de transgénicos, en virtud de una ordenanza aprobada por su respectivo consejo regional y publicada en el Diario Oficial El Peruano.

Actualmente, esta coexistencia de ambos tipos de legislación no genera mayor preocupación, al estar respaldada por una opinión pública mayoritaria que considera necesario prevenir cualquier daño que pudieran ocasionar los transgénicos en los bancos genéticos y la biodiversidad del Perú.

Sin embargo, en el período que resta hasta el año 2021, cuando termina la moratoria establecida en la Ley Nº 29811, la correlación de fuerzas podría variar y dar paso a una serie de conflictos entre las diferentes instancias de gobierno (central, regional y local), o entre algunos de éstos y los gremios agrarios.[2]

La fuente de futuros conflictos se halla en la mirada esencialmente ambiental que tiene el gobierno central en el tema de los transgénicos, descuidando las otras dimensiones del problema, las que tienen que ver con la relación entre los transgénicos y la política agraria y el ordenamiento territorial del país, a pesar de que en estas dos últimas materias el margen de maniobra del gobierno central continua estrechándose.

La prioridad del aspecto ambiental

La mirada preeminentemente ambiental del tema de los transgénicos por parte del gobierno central es incuestionable, luego que la Ley Nº 29811 atribuyera al Ministerio del Ambiente (MINAM) el rol de Autoridad Nacional Competente en la materia.

Por mandato legal, el MINAM debe fortalecer las capacidades estatales y generar la información suficiente respecto de la biodiversidad nativa, a efectos de una adecuada evaluación de los impactos que tendría la liberación de transgénicos en el ambiente. El plazo de ejecución de estas actividades concluye el año 2021, coincidiendo con el final del período de moratoria.

Entretanto, sigue aumentando el número de gobiernos regionales que han declarado sus territorios libres de transgénicos. Actualmente son por lo menos once (11) y, salvo contadas excepciones como Arequipa y Tacna, la mayoría no contempla la figura de la moratoria sino que prohíbe expresamente el ingreso de transgénicos en sus territorios con carácter indefinido (ver cuadro Nº 2).[3]

En ese extremo, la discrepancia entre lo nacional y lo regional es mucho más que un simple problema de tiempo[4]. Tiene que ver en el fondo con un asunto de competencias de gobierno, particularmente en materia agraria y de desarrollo territorial.

Casi todas las ordenanzas prohíben los transgénicos como expresión de genuinas políticas agrarias y de desarrollo territorial, donde la opción por la producción orgánica, la producción campesina, la biodiversidad o la seguridad alimentaria constituyen las alternativas elegidas por los gobiernos regionales frente al monocultivo o la dependencia tecnológica asociada a los OVM.[5]

No sabemos si el gobierno central ignora este aspecto, lo concreto es que no ha demandado a los gobiernos regionales ante el Tribunal Constitucional (TC), como sí ocurrió en casos similares que involucraban al sector minero.

El antecedente minero

En materia de gran minería son precisas las disposiciones legales que otorgan al gobierno central, en particular al Ministerio de Energía y Minas, la facultad de gestionar el aprovechamiento económico del recurso, a través de concesiones de exploración y explotación.

Hubo algunos intentos de gobiernos regionales y locales por declararse libres de minería a través de ordenanzas, pero todas fueron dejadas sin efecto por el TC, precisamente por la reserva de competencias existente a favor del gobierno central.[6]

El escenario de aquí hasta el año 2021

En el período que resta hasta el año 2021, si el gobierno central de turno decide permitir el ingreso y comercialización de transgénicos en el Perú, porque tiene bajo control sus potenciales efectos adversos en el ambiente, o por presiones de transnacionales como Monsanto o de los tratados de libre comercio que viene suscribiendo, podrían generarse conflictos con algunos gobiernos regionales y gremios agrarios.

Fuera de la agenda pública el tema ambiental, la discusión se concentraría en la relación entre los transgénicos y la política agraria y de desarrollo territorial del país, donde el margen de acción del gobierno central es más restringido, comparado con el que ostenta, por ejemplo, en materia de minería.

En primer lugar, de aquí al año 2021, todas las ordenanzas regionales que prohíben el ingreso de transgénicos en sus territorios serán inimpugnables por razones jurídicas.[7]

En segundo lugar, el proceso de descentralización está permitiendo que los gobiernos regionales y locales compartan con el gobierno central o ejecuten directamente una serie de funciones en materia agraria.[8]

En tercer lugar, la Constitución de 1993 eliminó todas las restricciones para el acceso, uso y disposición de tierras incluidas durante la etapa de reforma agraria, a tal punto que en la actualidad los gremios de propietarios de tierras no tienen mayores compromisos con el Estado o la sociedad.

En resumen, aunque el gobierno central mantiene la potestad de aprobar políticas y planes nacionales en materia de cultivo y comercialización de transgénicos, el cumplimiento de sus objetivos necesitará del apoyo de las otras instancias de gobierno y de los propietarios de las tierras.

Por todo ello es necesario retomar la discusión sobre los transgénicos otorgándole su real dimensión, más allá de que puedan o no tener efectos negativos en el ambiente, es necesario abordar sus implicancias en materia agraria y en el desarrollo territorial, donde el papel de los gobiernos subnacionales y de los actores será protagónico.

Recordemos que en Latinoamérica no son precisamente las constituciones o las leyes las que están resolviendo los problemas de los transgénicos, sino que la tendencia es llegar a acuerdos y adoptar normas a nivel local.

[1] Excepcionalmente pueden introducirse semillas y cultivos genéticamente modificados, siempre que exista un interés nacional debidamente fundamentado por la Presidencia de la República y aprobado por la Asamblea Nacional.

[2] Sobre el particular revisar el artículo “Semillas transgénicas ¿Moratoria Amenazada?” en La Revista Agraria Nº 148.

[3] Diversos reportes escritos y digitales incluyen en el listado de zonas libres de transgénicos a las regiones de Ayacucho, San Martín, Huánuco, Lima Metropolitana, Huancavelica y Apurímac, sin embargo no existe constancia de que sus respectivas ordenanzas fueran publicadas en el Diario Oficial El Peruano. Cabe recordar que la actual Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867) establece que la ordenanza es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano.

[4] La Ley Nº 29811 es de finales del año 2011 mientras que la mayoría de las ordenanzas son anteriores a esa fecha, por lo que es natural que difieran en su contenido.

[5] Organismos Vivos Modificados, el nombre científico de los transgénicos.

[6] Más información en nuestro Boletín Nº 03: http://www.cepes.org.pe/portal/sites/default/files/libres%20de%20mineria.pdf

[7] El vigente Código Procesal Constitucional señala que toda demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de seis años contado a partir de su publicación.

[8] Revisar el artículo 51º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867.

Más información: http://www.observatoriotierras.info/