Artículo escrito por Fernando Eguren para La Revista Agraria 

Luego de varios años de olvido en el Perú, el tema de la seguridad alimentaria tuvo en 2013 una atención inusitada. Por un lado, el gobierno declaró ese año como «de la Inversión para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria». Algunos meses antes, promovida por el viceministro de Agricultura de entonces, Juan Rheineck, se creó, como instancia permanente, la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con dos objetivos específicos de corto plazo: la evaluación de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015 (que nunca fue ejecutada) y la elaboración de una nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Ensan) 2013-2021, la cual fue aprobada el 28 de diciembre pasado (algún descreído asociará la fecha con el Día de los Inocentes).

Por otro lado, el pleno del Congreso aprobó, también en diciembre, una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional (aunque está pendiente una observación que deberá ser resuelta en marzo), luego de que varios proyectos presentados a lo largo de dos años fueran integrados en una sola propuesta, aprobada, meses antes y por unanimidad, por la Comisión de Agricultura. El que ambas iniciativas —la estrategia y la ley— hayan culminado en su oficialización se debe, en parte, a la influencia positiva del nuevo director general de la FAO(1), el brasileño Graziano da Silva, cuyo compromiso con la cuestión alimentaria antecede, incluso, a su nombramiento —desde inicios del gobierno de Lula— como responsable del programa Hambre Cero, del Brasil.

Cabe mencionar que entre el proceso de elaboración de la Ensan, por el Ejecutivo, y el proyecto de ley, por el Legislativo, no hubo mayor relación entre ambos, sino, más bien, celos, que se expresan principalmente en que la ley aprobada desconoce la existencia de la comisión multisectorial.

En efecto, según el decreto supremo que la crea, la comisión debe «coordinar los esfuerzos de las instituciones públicas y privadas, nacionales y extranjeras, y representantes de la sociedad civil, orientados al logro de la Seguridad Alimentaria y Nutricional nacional» (artículo 4 del D. S. 102-2012-PCM), y está adscrita al Minagri. La ley, en cambio, desconoce a la comisión y le da la conducción y la rectoría del tema a un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Conasan), adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. La composición de ambos, la comisión y el consejo, es, sin embargo, muy parecida —la mayoría son ministerios; los dos incluyen, además, a un representante de los gobiernos regionales y uno de los municipios, así como a tres representantes de la sociedad civil.

La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

La Ensan es un documento extenso que tiene once secciones,(2) de las que dos son especialmente relevantes: el Diagnóstico de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en el Perú (sección 4, 38 páginas), que describe la situación del país con relación a los cinco componentes de la seguridad alimentaria: disponibilidad (¿hay alimentos suficientes?), acceso (¿toda la población puede acceder a los alimentos necesarios?), utilización (¿los alimentos que consumimos son nutritivos y seguros?), estabilidad (¿la disponibilidad y el acceso son estables para todos durante todo el año?) e institucionalidad (¿existen las instituciones y las normas que garanticen todo lo anterior?); y la Estrategia Nacional propiamente dicha (sección 10, 5 páginas).

El amplio diagnóstico resalta, en particular, una situación negativa y preocupante, pues identifica graves debilidades en los cinco componentes, algunas de las cuales son: la precaria organización de los productores de alimentos; el limitado acceso al financiamiento, a la tierra y a otros medios de producción; la escasa investigación, y el inadecuado uso de los recursos naturales. Las debilidades en cuanto al acceso son: ineficiente comercialización, escasa conectividad, escasos ingresos económicos, insuficiente acceso a agua segura, poca difusión de los beneficios de la lactancia materna, volatilidad de los precios de los alimentos; en lo que se refiere a la estabilidad: vulnerabilidad climática, limitadas políticas de prevención y adaptación, incremento de conflictos sociales; y en lo relativo a la institucionalidad: poca capacidad de gestión del Estado, limitadas políticas multisectoriales y ausencia de monitoreo.

Curiosamente, para ser un documento oficial, el diagnóstico no toma en cuenta algunos logros positivos de los últimos años, en particular, la disminución de la desnutrición infantil.

Sin embargo, la Ensan aprobada es demasiado general como para enfrentar los problemas descritos en el diagnóstico: no hay una jerarquía de prioridades que permitan organizar precisamente una estrategia, y se limita a una enumeración de objetivos y recomendaciones.

La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Es importante que la ley reconozca el derecho a la alimentación (artículo 1). Ahora bien, lo que hace, básicamente, esta norma es delinear la arquitectura institucional que permita que el Estado garantice, respete, proteja, promueva, desarrolle y monitoree las diversas acciones encaminadas al pleno goce del derecho a una alimentación adecuada (artículo 4). Para tales efectos, crea el Conasan (ya mencionado más arriba) como la cúspide de la pirámide jerárquica, bajo la cual están los consejos técnicos sectoriales de seguridad alimentaria (Cotesan, en cada ministerio involucrado), los consejos regionales de seguridad alimentaria y nutricional (Coresan), los consejos provinciales (Coprosan) y los consejos distritales (Codisan).

Para la pequeña historia sobre la aprobación de la ley, queda la discusión sobre si se incluía o no el concepto de «soberanía alimentaria», concepto que, como se sabe, introducido en 1996 por la Vía Campesina (asociación internacional de organizaciones campesinas e indígenas), reclama el derecho soberano de los Estados y los pueblos para definir sus políticas alimentarias sin someterse a los acuerdos internacionales que pudiesen limitar esta autonomía. El proyecto original de la ley incluía este concepto, pero el Ejecutivo presionó para que fuese excluido. Para que no quede duda alguna de que no hay tal soberanía, el acápite 4.5 del artículo 4 de la ley estipula que «El Estado define las políticas alimentarias, agrarias y pesqueras en el marco de una economía abierta y de respeto a los tratados internacionales...» (cursivas nuestras). Es decir, la ley se aprueba en el restrictivo marco de la Organización Mundial del Comercio (que no ha eliminado las distorsiones en los precios internacionales originadas por los masivos subsidios de los países desarrollados a sus agriculturas) y de los tratados de libre comercio que el Perú viene firmando con más de una cincuentena de países.

¿Serán suficientes la Estrategia y la Ley para que la seguridad alimentaria se ponga al centro de la agenda política de este y de los siguientes gobiernos? ¿O será una norma incumplida más? El escepticismo tiene fundamento si recordamos que, a mediados de 2013, el gobierno promulgó la importante Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes, cuyo reglamento debía estar aprobado en sesenta días. Ha transcurrido más de medio año y... «no pasa nada».

Nota

1 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

2 Descarga el documento desde el Observatorio de Seguridad Alimentaria:

<http://bit.ly/1bARgt7>.

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