El procedimiento de concesión, al igual que el procedimiento de saneamiento físico legal, tiene por objeto satisfacer un tipo de derecho real1: en el primer caso, el derecho de concesión; en el segundo caso, el derecho de propiedad o de posesión. Adicionalmente, ambos procedimientos tienen el potencial de ocupar millones de hectáreas del país, con derechos de concesión o de propiedad a favor de personas naturales y jurídicas. Sin embargo, hasta este extremo llega su similitud, porque tanto desde el punto de vista del número de interesados, cuanto de las políticas públicas que los respaldan, la diferencia entre la concesión y el saneamiento físico legal es significativa. Actualmente son alrededor de 54 mil los titulares de concesiones en el país, casi un 99% pertenecen al sector de minería2, pero a todos ellos, en mayor o menor grado, los respalda no solo una política de gobierno sino de Estado. 

Desde la década de 1990, el Perú implementa una política de Estado para la concesión de sus recursos naturales, tanto los renovables como los no renovables. Esta política de Estado se traduce en diferentes medidas, tanto en el suministro de información oficial sobre las áreas concesionadas, cuanto en una suma de organismos, normas y procedimientos que van respondiendo o adaptándose a las necesidades de la inversión privada.

Así, en el rubro de las concesiones en minería, hidrocarburos, madera, conservación y ecoturismo, el Estado se ha preocupado por contar con información vigente, uniforme y georeferenciada, que sirve para evitar la superposición y el conflicto de derechos entre concesionarios de una misma rama, pero que por el contrario, poco aporta a determinar cuánta de la superficie total del Perú está sujeta a un derecho concesión; cuántos de los derechos mineros se contraponen a concesiones forestales; o cuánta de la superficie concesionada se superpone a la propiedad de comunidades campesinas o comunidades nativas.

La información oficial sobre concesiones, tal cual está en la actualidad, sirve únicamente para conocer que de las ciento veintiocho millones de hectáreas del país, alrededor de un 23% es objeto de un contrato de exploración

o explotación de hidrocarburos; un 15% está concesionado para actividades mineras; poco menos de un seis por ciento forma parte de una concesión forestal; y, en los últimos años, a todas esas actividades tradicionales, se han sumado las concesiones de conservación y ecoturismo que alcanzan el 0.75% de la superficie nacional (ver gráfico N° 1). Junto a esa información útil principalmente para el inversionista, el gobierno peruano ha diseñado un marco institucional que, por un lado, promueve la participación de capitales privados en el aprovechamiento de los recursos naturales, y por el otro, blinda esta clase de iniciativas frente a cualquier amenaza interna o externa, mediante una gestión centralizada de la política; la suscripción de Tratados de Libre Comercio; un marco normativo idóneo a las necesidades de la inversión; e incluso vía acciones judiciales como las demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC).

En cuestiones de gestión, tanto el Ministerio de Economía y Finanzas, cuanto el Ministerio de Energía y Minas conducen de manera inflexible la política de concesiones desde la década de 1990. Ambos han sabido aplacar cualquier intento de disidencia de parte de los gobiernos subnacionales (regionales y locales), que busque poner en tela de juicio el modelo económico extractivo o descentralizar su gestión, de un modo general, a través de la suscripción de TLC o tratados bilaterales de inversiones4; o de forma específica, consiguiendo que el TC derogue ordenanzas de los gobiernos locales que suspendían o prohibían el otorgamiento de más concesiones dentro de su territorio (CEPES, 2011).

Por el lado normativo, en el rubro de concesiones, existe un ordenamiento jurídico sólido, detallado y que se actualiza permanentemente con miras a sortear o eliminar cualquier obstáculo para la inversión privada —a excepción de los capítulos legales sobre medioambiente, principalmente sobre los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), donde todavía figuran las escasas limitantes a la inversión privada en el espacio rural—5. Para tener idea de la consistencia de este marco jurídico, se puede mencionar que a diferencia de lo que ocurre en función del saneamiento físico legal de la propiedad, tanto el sector de minería cuanto el de hidrocarburos tienen el privilegio de contar con un Texto Único Ordenado (TUO), para recoger, organizar y concordar todas las normas emitidas en su ámbito de influencia.

En la tabla Nº 1 se resumen las principales características de las concesiones sobre recursos naturales renovables y no renovables, recogidos en la actual legislación del país. Cerrando el círculo promotor de la inversión, la proliferación de las concesiones en todo el territorio nacional también tiene relación con el procedimiento administrativo en sí mismo. A diferencia del engorroso procedimiento existente en materia de saneamiento de la propiedad rural, en el rubro de las concesiones existe un trámite más expeditivo y simplificado que permite obtener el derecho de exploración o explotación del recurso natural en menor tiempo (ver gráfico Nº 2).

En conclusión, tal y como está diseñado el aparato institucional que rodea a la figura de la concesión, es obvio que se trata de algo más que un derecho con contenido económico o puramente real. La política de Estado que está tras de ella, sumada a la enorme dimensión de las áreas concesionadas y al hecho que puedan ser otorgadas por plazos prolongados e incluso indefinidos, brindan a sus titulares la posibilidad de tener un control territorial, no solo sobre el área que utilizan para la exploración o explotación del recurso natural, sino sobre toda el área de influencia del proyecto. Naturalmente, esto motiva los reclamos de la población y autoridades locales, que en números generales son las principales causas de conflictos sociales, reportados mensualmente por la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM y la Defensoría del Pueblo.

Bibliografía

• Castillo, P., (2012). “La concesión minera debe ser consultada”. La Revista Agraria. Lima, número 138. 

• Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), (2013). “Perú: el problema de la extranjerización de la tierra”. Boletín Tierra y Derechos, número 6. 

- (2011). “¿Territorios libres de minería?”. Boletín Tierra y Derechos, número 3. 

Notas

1 Los derechos reales, a diferencia de los derechos personales como la vida, la salud, la integridad, etc., son aquellos que descansan sobre cosas y que además tienen un contenido patrimonial o utilidad económica.

2 El número total de concesiones mineras en el país alcanza las 54,270. Sin embargo, dentro de este universo existen actores o empresas que manejan más de una concesión. Adicionalmente, no todas las concesiones se encuentran en fase de producción o exploración. Datos del Ministerio de Energía y Minas (2013) indican que son 537 las concesiones en producción y 378 las que se encuentran en exploración.

3 Es necesario precisar que, al menos en el sector de industrias extractivas de minería e hidrocarburos, la superficie que se encuentra bajo concesión no es sinónimo del área en explotación o exploración efectiva, pues estas últimas son por lo general una fracción de la primera. Según Perúpetro (2014), de las poco más de 30 millones de hectáreas que vienen siendo objeto de un contrato de hidrocarburos, están en uso efectivo alrededor de 270 mil. En el caso de la minería, las cifras indican que de las poco más de

19 millones 300 mil ha concesionadas, se encuentran en actividad alrededor de 1 millón 500 mil.

4 Sobre los principales derechos de los inversionistas incorporados por los TLC y TBI se puede encontrar información en el Boletín Tierra y Derechos Nº 6 (2013).

5 Incluso el derecho a la consulta previa, para beneplácito de quienes la acusan de ser un obstáculo para la inversión privada, ha sido de tal modo desarrollado en la Ley Nº 29785 y su reglamento que, en la práctica, no tiene mayor posibilidad de influir en la política de concesiones auspiciada por el Gobierno. Esto porque, ambas normas establecen que solo se consultará a las comunidades afectadas antes de emprender la fase de exploración o explotación del recurso, y no cuando esté en discusión la posibilidad que el gobierno otorgue derechos que permitan su potencial aprovechamiento (Castillo, 2012, p. 9). Con esto la sensación de muchas comunidades del país es que se les terminará consultando una decisión que ya fue adoptada previamente entre el Gobierno y el inversionista.

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