Escribe: Fernando Eguren (1)

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Abandonada la ambiciosa propuesta  de la Gran Transformación —después  de la primera vuelta electoral—, los  ofrecimientos de la Hoja de Ruta de  la alianza Gana Perú para el agro  fueron bastante limitados: a) protección  de los agricultores frente a los  monopolios y la competencia desleal; b) promoción de la biodiversidad y moratoria a los transgénicos; c) garantizar los derechos de propiedad y titular las tierras de pequeños agricultores y de comunidades campesinas y nativas; d) impulsar el desarrollo de la pequeña y mediana producción agraria y agroindustrial; y e) ampliar la asistencia técnica, información de mercados, innovación tecnológica e infraestructura productiva. Los logros han sido nulos o modestos. Examinémoslos siguiendo la enumeración de los ofrecimientos efectuada en el párrafo anterior.

a) Poco o nada se hizo para limitar la acción de los monopolios, siendo el caso más conspicuo el del grupo Gloria, que mantuvo —o acrecentó— su posición de dominio sobre los ganaderos productores de leche. Tampoco se hizo nada para evitar la competencia desleal, en particular de los productos importados subsidiados en los países de origen. Más aún, debido a la demanda planteada por Guatemala contra el Perú ante la OMC, se redujo la banda de precios, que venía siendo implementada en el país desde 1991; en todo caso, su eficacia estaba limitada por la ampliación del número de países con quienes se ha suscrito tratados de libre comercio sin una evaluación suficiente de cómo podría afectarse nuestra agricultura. Estos tratados fueron positivos para la agricultura de exportación, pero queda por ver cuál ha sido su impacto para los productores que orientan su producción hacia el mercado interno.b) En cuanto a la promoción de la biodiversidad, si bien se actualizó la Estrategia Nacional de Biodiversidad Biológica, los esfuerzos por evitar la depredación de especies de flora y fauna han sido netamente insuficientes. Por ejemplo, la cantidad de especies amenazadas de fauna silvestre no ha cesado de aumentar, situándose en 492 en 2014. En el caso de la flora, en 2006 estaban amenazadas 777 especies; un nuevo levantamiento de información realizado en 2015 elevó el estimado de este número a alrededor de 1000 especies2. Se espera que la creación de Serfor y la aprobación, en setiembre de 2015, de los cuatro reglamentos de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 29763) contribuyan a contrarrestar esta grave tendencia. 

En cambio, sí se adoptaron medidaspara prohibir la importación y utilización de semillas transgénicas. En diciembre de 2011 se promulgó la Ley 29811, de Moratoria al Ingreso y Producción de Organismos Vivos Modificados (OVM), cuya vigencia se extenderá hasta 2021. Esta ley previó la formación de una Comisión Multisectorial de Asesoramiento, con el encargo de «desarrollar las capacidades e instrumentos que permitan una adecuada gestión de la biotecnología moderna, la bioseguridad y la bioética», necesarios una vez que termine la vigencia de la norma. Sin embargo, los avances de esta comisión han sido muy limitados; una de las razones es que en su interior existen posiciones encontradas acerca de la conveniencia o no conveniencia de continuar indefinidamente con la moratoria3.

c) El artículo que en este número de LRA escribe Pedro Castillo hace una evaluación del ofrecimiento que se hizo en la Hoja de Ruta, acerca de garantizar los derechos de propiedad y avanzar en el proceso de titulación. Lo que ha habido en el quinquenio que termina es una línea de continuidad con las políticas de los gobiernos anteriores, sustentada en el manifiesto de Alan García, «El síndrome del perro del hortelano», publicado en octubre de 2007: por un lado, persistencia en el apoyo a la gran inversión de las industrias extractivas, facilitándoles el acceso a las tierras que requieren; por otro, debilitamiento del reconocimiento de los derechos de las comunidades campesinas y nativas. Esta política se materializó en sucesivos «paquetazos» dados a partir de 2013. 

Por otra parte, hubo problemas en la continuación del proceso de titulación de tierras. En las dos primeras etapas se llegó a inscribir al 83 % de los predios en la costa y al 53 % en la sierra. A mediados de la década pasada, el Programa Especial de Titulación de Tierras fue asimilado por Cofopri, organismo que a su vez transfirió funciones a los gobiernos regionales; el resultado fue que entre 2006 y 2012 no se avanzó en titulación rural. Recién a inicios de 2013, la competencia es devuelta al Minagri, que la considera en su reestructuración 2013-2014. Se creó la Dirección de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural, lo que dio nuevo impulso al PTRT-3 (Proyecto Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú, tercera etapa). En febrero de 2015 se firmó el contrato con el Banco Interamericano de Desarrollo, que cofinanciará el proyecto. Su ejecución recaerá casi enteramente en el próximo gobierno. En principio, el PTRT-3 debe priorizar la titulación de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. De acuerdo con información oficial, el 82 % de las comunidades campesinas reconocidas y el 29 % de las comunidades nativas reconocidas están tituladas (553)4 , aun cuando la mayoría no está georreferenciada, es decir, la localización y extensión de sus tierras no forman parte de ningún sistema de información geográfica. 

Según Cofopri, en 2010, el 61.5 % de las comunidades campesinas y el 93.3 % de las comunidades nativas estaban tituladas pero no georreferenciadas5. Desde ese año, hasta la actualidad, no se ha avanzado prácticamente nada, aunque es de esperar que esta situación cambie con la ejecución del PTRT-3.

d) En el marco del cuarto ofrecimiento —impulsar el desarrollo de la pequeña y mediana producción agraria y agroindustrial—, en 2014 se dio una Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021, que reconoce la importancia de este sector de agricultores, tanto por ser mayoritario —el 97 % del total— como por producir las tres cuartas partes de los alimentos de origen agrario, mantener la biodiversidad y practicar formas de producción menos agresivas con el medio ambiente. También se dio una Ley de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar, que establece las responsabilidades del Estado en la promoción de esta forma de agricultura. Para todos los efectos prácticos, dado lo tardío de estas normas, su efectividad solo podrá constatarse con el nuevo gobierno. Debe recordarse que si bien la definición de estrategias nacionales puede ser condición necesaria para el diseño de políticas con un sentido que trascienda el corto plazo, no es en lo absoluto una condición suficiente. Lo muestra el hecho de que hay varias estrategias nacionales aprobadas en los últimos tres lustros, entre ellas la de Desarrollo Rural (2004), que no son implementadas por falta de voluntad política.

e) Los resultados del IV Censo Nacional Agropecuario —realizado en 2012— mostraron que la inmensa cantidad de unidades agropecuarias del país no accedían a créditos, asistencia técnica ni semillas mejoradas. Diez años de políticas neoliberales han mantenido marginados de estos servicios a nueve de cada diez pequeños agricultores. En estos cinco años, los esfuerzos por superar esta situación han sido muy modestos y absolutamente fuera de toda proporción en relación con la magnitud de los desafíos, a pesar de la voluntad de programas como el de Desarrollo Productivo Agrario Rural (Agro Rural) o el de Compensaciones para la Competitividad (Agroideas), siempre cortos de recursos. Como muestra Miguel Pintado en su artículo, los vaivenes de la producción agraria en el Perú tienen que ver más con las variaciones del clima y menos con las políticas agrarias.

El desempeño de la agricultura de exportación continuó con su expansión, superando los USD 5000 millones en ventas a 145 países. El Gobierno mantuvo la política de expansión de la frontera agrícola en la costa, impulsada desde la gestión de Alberto Fujimori, invirtiendo en obras de irrigación y transfiriendo las nuevas tierras a grandes corporaciones mediante el mecanismo de subastas. Entre las políticas multisectoriales lideradas por el Minagri hay que resaltar la aprobación de una nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2014-2021, aprobada a fines de 2013, y un Plan de Acción 2015-2021. Para que esa estrategia y ese plan fueran debidamente implementados se requería una arquitectura institucional, para lo cual se debatió en el Congreso una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, aprobada pero observada luego por una congresista, lo que dejó paralizado el proceso hasta el momento. Queda saber si el nuevo gobierno la aprobará.

Quizá lo más destacable que hizo el Gobierno para la pequeña agricultura es la inesperada creación —no estaba ni en la Hoja de Ruta ni en los planes del Minagri—, en 2013, del Fondo Mi Riego, con S/ 1000 millones destinados a ser ejecutados en el término de un año en inversiones en obras de infraestructura de irrigación en la sierra del país, suma que luego sería incrementada a cerca de S/ 1500 millones. Se trata, sin duda, de una de las inversiones más grandes previstas por gobierno alguno en favor de la agricultura de esa región, y su pertinencia va más allá de toda duda: el IV Cenagro mostró que más de la mitad de la superficie agrícola de la sierra no accede al riego y depende de un régimen de lluvias cada vez más imprevisible. Cuando se terminen de ejecutar las obras —en un tiempo aún indeterminado—, el Fondo debería mejorar el riego de 250 000 hectáreas, lo que beneficiaría a 200 000 familias6 . Sin embargo, la aplicación del Fondo no ha estado exenta de críticas. La primera es su carácter improvisado y carente de una real estrategia, pues se basó en proyectos de diferente calidad y desarrollo, elaborados por gobiernos locales y regionales en diferentes momentos, sin ningún tipo de articulación7 . Otra crítica destaca el carácter centralizado de su administración, que dejó de lado a las municipalidades. 

Una tercera alude a la lentitud de suejecución: a enero de 2016 se habían comprometido S/ 900 millones8 . Por último, también se observa que el Fondo está dirigido básicamente a la realización de obra física y no contempla la necesidad del fortalecimiento de las instituciones de gestión del riego por los usuarios. Algo que llama la atención, por otra parte, es que el Ministerio de Economía y Finanzas brinde información conforme a la cual el incremento de las áreas irrigadas en la sierra en los últimos años alcanza cifras muy altas: señala que entre 2012 y 2014 esa superficie aumentó en 291 000 hectáreas (de 989 000 a 1 280 000), y prevé que a 2016 habrá un incremento adicional de 128 000. Es decir, en total, en cuatro años, habría más de ¡400 000 hectáreas nuevas bajo riego en la sierra!9 , superficie mucho mayor que la prevista por el Fondo Mi Riego. Sería necesaria una mayor precisión acerca de esta información, pues a primera vista parece bastante exagerada. 

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¿Cuáles son las prioridades del nuevo gobierno?

Las posibilidades de un desarrollo nacional descentralizado están mucho más vinculadas a la evolución del sector agrario —y, más ampliamente, a la economía y sociedad rurales— de lo que los políticos suelen conceder. El agrario es el sector que más productores tiene —más de 2.2 millones de unidades agropecuarias, la mayor parte conducidas por pequeños agricultores—; el que emplea a más trabajadores —al menos la cuarta parte de la PEA total nacional—; el que produce la mayor cantidad de alimentos; el que cubre todo el territorio del país; el que sostiene buena parte de las economías regionales; el que es más afectado por el calentamiento global; el que alberga la mayor tasa de pobreza; y el que presta más servicios ambientales. Además, alberga un riquísimo acervo cultural y de conocimientos adecuados para lidiar con un territorio inmensamente diverso, lo cual es inapreciable para su adaptación al cambio climático. Este conjunto de rasgos y de desafíos desborda claramente a un Ministerio de Agricultura que, con el tiempo, se ha convertido en un ministerio de segunda, impotente ante un todopoderoso Ministerio de Economía y Finanzas, y ello se ve reflejado en el presupuesto nacional: el Minagri dispone apenas del 1.8 % de ese presupuesto a nivel institucional (ministerial), y del 3.2 % a nivel de la función agropecuaria10. El inicio de la sección sobre agricultura del Plan de Gobierno (PG) de PPK es auspicioso: «Además de ser la columna básica de la seguridad alimentaria, el agro debe ser visto como el sector que mejor puede contribuir a la disminución de la pobreza y la generación de empleo». El apoyo al agro tendría tres razones de peso para ser considerado prioritario: a) es la columna básica de la seguridad alimentaria del país; b) es el mejor medio para disminuir la pobreza; y c) es el principal generador de empleo.

El diagnóstico

Las propuestas de cualquier plan de gobierno se sustentan en un diagnóstico. En síntesis, el diagnóstico de PPK en su plan de gobierno es que existe un gran dinamismo de las exportaciones agrarias, sobre todo en la costa, la región más competitiva. Pero hay una amplia brecha tecnológica con las demás regiones, que se expresa en bajos rendimientos,escasa utilización de semillas certificadas y escaso acceso a un crédito que es caro. A ello se suma el hecho de que la propiedad de la tierra está muy fragmentada y, además, existe un elevado deterioro de los suelos (salinización, diferentes formas de erosión, deforestación). Asimismo, la intermediación en la comercialización interna de los productos agrícolas es excesiva, en perjuicio de los pequeños productores. Todos estos problemas generan, entre otras consecuencias, una alta dependencia de la importación de alimentos. El presupuesto público orientado al sector, por lo demás, es muy reducido para afrontar estos desafíos. 

¿Cómo plantea PPK enfrentar esta situación? Su plan de gobierno propone cinco objetivos y metas, expuestos a continuación, seguidos de nuestros comentarios.

Los objetivos y las metas 

Bajo el título «Agro Próspero», elPlan de Gobierno de PPK precisa sus objetivos y metas de mediano plazo.

a)Declarar prioritario el desarrollo agrario en cumplimiento del artículo 88 de la Constitución, con el fin de lograr un agro próspero, competitivo, inclusivo y sostenible. Cumpliendo este mandato constitucional, se incrementará cada año en 10 % el presupuesto del sector.

Comentario: Diez por ciento no parece ser un incremento muy importante, dado el bajo porcentaje adjudicado en la actualidad al sector y la declaración constitucional de que el agro es prioritario. Convendría precisar a qué rubros del presupuesto sectorial se destinarán los aumentos. 

¿Hasta qué punto un incremento presupuestal ha tenido efectos sobre el comportamiento del agro? ¿Variará el incremento prometido el lugar del sector en la estructura del presupuesto nacional?

b)Creación de Serviagro, organizando las oficinas regionales agrarias como plataformas de servicios para que la innovación y las nuevas tecnologías lleguen a los pequeños productores del agro y la agricultura familiar. Se asignará un presupuesto de 200 millones de soles anuales para impulsar una «revolución de la productividad» en favor de los pequeños productores agrícolas.

Comentario: La innovación y las nuevas tecnologías son, sin duda, importantes. Pero ¿de qué innovación se trata? ¿Qué contenido difundirá Serviagro? ¿Hay alguna estrategia que le dé racionalidad al logro de este objetivo? ¿Considera las diferencias culturales? ¿Se aprovecharán los conocimientos y los «talentos locales»? ¿Las nuevas tecnologías son básicamente las utilizadas en la agroindustria, con un uso intensivo de derivados de hidrocarburos? ¿Consideran laagricultura orgánica? ¿Se priorizarán los cultivos de exportación o de consumo interno?

c)Creación del programa Sierra Azul, con un presupuesto inicial de 300 millones de soles, para apoyar la construcción de obras dedicadas a la «cosecha de agua» en las partes altas de las cuencas (como represas, microrreservorios, zanjas de infiltración y rehabilitación de andenes). Meta para 2021: asegurar el riego de 500 000 hectáreas en la sierra y rehabilitar 100 000 hectáreas de andenes.

Comentario: ¿Será un relance del Pronamachcs? ¿Es una continuación ampliada del programa Mi Riego iniciado por el gobierno de Ollanta Humala? ¿Qué hay del proyecto de recuperación de andenes presentado al BID hace ya algunos años? Tan solo para la ejecución de obras para tecnificación del riego parcelario (programa PSI Sierra) sobre 3500 hectáreas, el PSI estima una inversión de S/ 38 millones (algo más de S/ 10 000 por hectárea). Los S/ 300 millones ofrecidos por PPK para el primer año alcanzarían, entonces, para menos de 28 000 hectáreas. Si el monto de S/ 300 millones anuales se mantiene para los cinco años de gobierno, se llegaría a menos de 140 000 hectáreas. En cuanto a los andenes, los costos de recuperación pueden ser muy variables; algunos estudios basados en experiencias los estiman en USD 1200 (con un rango de USD 500 a USD 2000)11. La inversión necesaria para 100 000 hectáreas sería alrededor de USD 120 millones (cerca de S/ 400 millones).

d)Incrementar el capital de Agrobanco con un aporte de 300 millones de soles para ampliar la cobertura del servicio de crédito a pequeños productores. Igualmente, se elevará el fondo de garantía para seguro agrario con un aporte inicial de 100 millones de soles.

Comentario: Agrobanco opera como cualquier banco y no prestará a productores que no sean potencialmente rentables. El problema no es, pues, solo de incrementar la oferta crediticia, sino de rentabilidad. Una mayor oferta crediticia tiene que ir de la mano con una mayor oferta de servicios que permita a los agricultores reducir costos, aumentar rendimientos y, también, calidad (inocuidad, etc.). Por lo demás, dada la existencia de una variedad de fuentes institucionales de crédito para la pequeña agricultura —la mayor parte locales: cajas municipales y rurales, programas de ONG, etc.—, convendría concebir un sistema de financiamiento agrario que buscase la generación de sinergias entre ellas.

e) Lanzamiento del Programa de Reforestación de la Sierra, con un financiamiento anual de 50 millones de soles. Meta para 2021: reforestar un millón de hectáreas.

Comentarios: Al cambio actual, por año, S/ 50 millones son USD 15 millones; en cinco años: USD 75 millones. ¿Cómo palanquear el resto? Estimados recientes (2015) llevan el costo del primer año de plantación a USD 992 la hectárea12. En total, tan solo costos de instalación de un millón de hectáreas estarían alrededor de USD 1000 millones.

Pero también el Plan de Gobierno plantea la instalación —adicional— de un millón de hectáreas adicionales de plantaciones comerciales. ¿Cómo se financiarán?.

f) A 2021, con el programa Propietario Firme se logrará la formalización de la propiedad agrícola para un millón de predios rurales.

Comentarios: Caben tres observaciones:

- La titulación puede ser condición necesaria pero no suficiente para otorgar seguridad a los derechos a la tierra de los pequeños agricultores y comunidades, en razón de que puede ser dada para facilitar el mercado de tierras, lo que puede acarrear mayor inseguridad a una gran cantidad de pequeños agricultores debido al riesgo de que pierdan la tierra al ponerla como garantía de un préstamo o al verse presionados a venderla. Para alejar ese riesgo, la titulación debe acompañarse de políticas complementarias que permitan al propietario la plena viabilidad económica de su predio.

- La segunda observación tiene que ver con la necesidad de una definición clara sobre si será o no será reconocida y protegida la propiedad comunal. En el Plan de Gobierno se afirma que «La titulación y registro de derecho de todas las comunidades campesinas y nativas en el ámbito nacional es fundamental para la formalización de la propiedad agrícola», pero en las metas propuestas no se las menciona, limitándose a formalizar «la propiedad agrícola para un millón de predios rurales agrarios».

- La observación anterior es tanto más pertinente si consideramos la preocupante declaración del próximo ministro de Economía13, que nos hace recordar el discurso del «perro del hortelano», del expresidente Alan García: los campesinos deben desprenderse de sus tierras, «pues no saben y son pobres», para permitir la gran inversión, «que sí sabe y tiene plata». Ya sea por concepción o por ignorancia, o por una combinación de ambas, es obvio que el titular del ministerio de mayor poder no tiene en mente apoyar de modo alguno a las comunidades campesinas.

Sobre concentración de la propiedad 

Este tema merece un comentario aparte. El programa de PPK no se define frente al problema de la existencia de nuevos latifundios y, más bien, ofrece continuar con las inversiones en grandes obras de irrigación en la costa, hecho que, precisamente, consolida el neolatifundismo. Puede esperarse que el nuevo gobierno continúe con esta política, a pesar de que el responsable, para el sector agrario, del Plan de Gobierno de PPK —el nuevo ministro del ramo—, Miguel Hernández, considera que es necesario establecer límites a la propiedad, tal como lo manifestó en la polémica que sostuvo con José Chlimper, de Fuerza Popular, en la Universidad Nacional Agraria a comienzos de junio. En una publicación de 2011, Hernández presentó varios argumentos que sustentan esa necesidad: «la concentración es excluyente para las mayorías y otorga a sus propietarios un poder político que normalmente es utilizado a favor de sus intereses y contrario a los intereses colectivos»; «... fijar límites a la propiedad no es ir contra el libre mercado, ni contra la modernidad»; la cuestión de fondo es que «se trata de la concentración del poder para todo tipo de decisiones que favorezcan la posición de los nuevos terratenientes»14. Pero Hernández no es el nuevo presidente; lo es PPK

La tarea que tiene por delante la nueva administración de Pedro Pablo Kuczynski es inmensa. La complejidad de la cuestión agraria está en relación directa con su importancia. Esta ha sido, por lo general, minimizada por los sucesivos gobiernos, entre otras razones, porque está débilmente representada y tiene escasa capacidad de presión, y porque el agro no es una importante fuente de renta para el Estado. Será indispensable la vigilancia del cumplimiento de compromisos suscritos por PPK no solo en su plan de gobierno, sino también durante la campaña electoral, con Conveagro y otras organizaciones de productores agrarios.

Notas  

1 Sociólogo. Presidente del Cepes. 

2 http://www.inforegion.pe/204938/mas-de-1-000-especies-de-flora-amenazadas-en-el-peru/

3 Es probable que el reciente pronunciamientode más de un centenar de premios Nobel (de Física, Química, Medicina y Economía) contra la campaña que realiza Greenpeace en oposición a los organismos genéticamente modificados, cargue la balanza hacia el lado de quienes, en la Comisión Multisectorial, estén a favor del uso de transgénicos después de 2021. En el mismo sentido van las conclusiones del Commitee on Genetically Engineered Crops de las Academias Nacionales de Ciencias, de Ingeniería y de Medicina de Estados Unidos (Genetically Engineered Crops: Experiences and Prospects. Washington DC, 2016). 

4 Instituto del Bien Común (2016). Tierrascomunales: más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú. Informe 2016. Anexo 2. Lima. Accesible en <http://goo.gl/Jmmw6t>. 

5 Cepes (abril de 2013). «Derechos a territoriosseguros para las comunidades que mueven al país», en Observatorio Tierras y Derechos. Accesible en <http://goo.gl/ltwcWu>. 

6 Según información contenida en el mensajea la Nación dado por el presidente Humala el 28 de julio de 2015. Accesible en <http://goo.gl/OcqYGl>. 

7 A enero de 2015 se habían presentado 1616proyectos —muchos de ellos de muy baja calidad—, de los cuales fueron admitidos 432; 157 estaban en ejecución y 23 concluidos. Minagri. «Situación actual del Fondo Mi Riego». Accesible en <http://goo.gl/Zxutyb>. 

8 Declaraciones de Juan Manuel Benites,titular del Ministerio de Agricultura y Riego, en enero de 2016. <http://goo.gl/ZJC1mD>. 

9 Ministerio de Economía y Finanzas (2016).Ley de Presupuesto 2016. ¿Qué hace el Estado con los ingresos que recauda? Lima, p. 40. Ver <https://goo.gl/3AdWl8>. 

10 Op. cit.

11 Kendall, Ann y Abelardo Rodríguez (2009).Desarrollo y perspectivas de los sistemas de andenería de los Andes centrales del Perú. Lima: IFEA. Accesible en <http://goo.gl/HWuVhf>. 

12 "Urge una ley específica para promover la forestación". Entrevista al ingeniero forestal Armando Quispe Santos. 

En <http://goo.gl/kH3Zw5>. Consulta:  15/06/2016. 

13 Alfredo Thorne manifestó en Radio Capital,el viernes 10 de junio, la conveniencia de que «... las tierras donde se ubican las minas, que hoy son de propiedad comunal, sean individualizadas, de manera que cada dueño individual de esos predios los pueda vender a los mineros o a los agricultores[...]. Hay que empezar a hacer un mapa de propiedades, con lo que se puede y, simplemente, intercambiar los títulos comunales por títulos individuales». 

14 José Manuel Hernández Calderón (2011).Perú: el agro camino al bicentenario. Hacia una nueva política de Estado para el desarrollo agrario. Asesores Técnicos Asociados S.A. Lima, pp. 136, 138 y 139, respectivamente. 

Accesible en <http://goo.gl/IP4GA1>.