Escribe: Fernando Eguren*
La cuestión alimentaria es un problema muy complejo. Sin embargo, las propuestas de la mayor parte de los partidos sobre el tema, plasmadas en los respectivos planes de gobierno (PG) oficiales, solo consideran un aspecto, importante, pero demasiado restringido: el de la anemia y la desnutrición infantil.
Recordemos que la definición de seguridad alimentaria, tal y cual fue adoptada en 1996 por los países miembros de la FAO, que orienta el comportamiento de muchos gobiernos en esta materia, entre ellos el Perú, incluye cuatro componentes: abastecimiento (que haya alimentos para toda la población), acceso (que toda la población pueda acceder a ellos), uso (que los alimentos deben ser innocuos y nutritivos) y estabilidad (que lo anterior sea permanente a lo largo del tiempo)[1]. Luego se agregaría un quinto componente, la institucionalidad, que comprende las normas y organismos que hacen posible la vigencia de los cuatro componentes mencionados.
Los PG deberían considerar todos estos componentes, pero no solo ellos. El sistema alimentario es, además, un complejo de interrelaciones y de actores que actúan en los niveles global, nacional, regional y local. Los hay muy poderosos, como los oligopolios transnacionales productores de semillas, fertilizantes y maquinarias, que definen los paquetes tecnológicos de la producción agropecuaria y controlan el comercio de varios commodities. También las cadenas internacionales de supermercados, que cada vez más concentran el comercio minorista y modelan los hábitos alimentarios de la población. Todos ellos condicionan las reglas de comercio internacional y los acuerdos de libre comercio; contribuyen, así, a establecer las posibilidades y los límites de las estrategias alimentarias nacionales.
“Hay una escasa o nula referencia a las diferentes manifestaciones de la malnutrición en los planes de gobierno, particularmente al sobrepeso y la obesidad, causantes de enfermedades crónicas no transmisibles”.
Para atender el grave problema de la desnutrición y la anemia, particularmente infantil, las propuestas de la mayor parte de PG se limitan a sugerir mejoras y ampliación de los programas sociales, sobre todo los que gestiona el MIDIS.
Un vacío notable en los PG es la escasa o nula referencia a las diferentes manifestaciones de la malnutrición, particularmente el sobrepeso y la obesidad, que son causantes de enfermedades crónicas no transmisibles, como la diabetes, enfermedades cardiovasculares y algunas formas de cáncer[2].
Los partidos que pretenden gobernar el país, tanto desde el Ejecutivo como el Legislativo, deberían tener una postura respecto de todos estos componentes, pues los problemas alimentarios ocurren cuando algunos de ellos no son atendidos.
La agricultura familiar es el primer proveedor de alimentos y, por tanto, factor clave para la seguridad alimentaria del país, por lo que cualquier estrategia alimentaria debe considerarla como prioritaria. Hay también otras razones por las que debe ser promovida y apoyada: son más de dos millones de familias; la agricultura familiar es la más importante creadora de empleo rural; es vital para el desarrollo de las economías regionales; en un alto porcentaje practica una agricultura sostenible y poco contaminante; mantiene la biodiversidad; alberga a un alto porcentaje de población en estado de pobreza.
“La conexión entre seguridad alimentaria y agricultura productora de alimentos parece obvia pero, para muchos, no lo es”.
Los PG de la mayoría de partidos no abordan cuestiones como la dependencia de la importación de alimentos, que sostiene a la industria alimentaria: derivados de trigo, industria avícola, oleaginosas y, en menor medida, la industria láctea. Todas ellas contribuyen de manera destacada al régimen alimentario de los peruanos. Tampoco tienen posición sobre los acuerdos internacionales de libre comercio, que limitan la autonomía del gobierno para definir su política alimentaria; o el control que oligopolios transnacionales tienen sobre varios componentes del sistema alimentario. Asimismo, no encontramos referencias a la llamada transición nutricional, proceso global que se caracteriza por los cambios en los patrones de consumo hacia alimentos más ricos en grasas, sodio y azúcares, y pobres en fibras y micronutrientes.[3]
Algunos partidos plantean que debe de haber una política explícita de fomento y apoyo a la agricultura productora de alimentos. Esta conexión entre seguridad alimentaria y agricultura productora de alimentos parece obvia pero, para muchos, no lo es. Es así que en el Perú no hay una política de apoyo a la producción de alimentos agrícolas para el mercado interno, mientras que, paradójicamente, sí existe para la producción de alimentos para la exportación. Un claro reflejo es que las grandes inversiones públicas en irrigaciones, y las nuevas tierras ganadas gracias a ellas, son transferidas a las empresas agroexportadoras, las que son beneficiadas, además, de privilegios tributarios (menor impuesto a la renta) y laborales (reducción de los costos laborales). En contraste, la entidad financiera de apoyo a las actividades agropecuarias, AgroBanco, languidece con escasos recursos y gestión deficiente.
Este sesgo de la política agraria en favor de las agroexportaciones ha ido cimentando, además, una polarización entre tipos de agricultura muy desiguales en la distribución de activos (tierra, agua, capital), de oportunidades y de tecnologías. La agroexportación no tradicional tiene como sus principales protagonistas a corporaciones y poderosos grupos de inversionistas, mientras que la producción de alimentos para el mercado interno está a cargo, sobre todo, de la agricultura familiar. Los partidos deberían tener una posición respecto a estos dilemas.
A continuación, intentaremos evaluar, desde estas perspectivas, algunos aspectos de los planes de gobierno de siete partidos, la mayoría de los cuales encabezan, al momento, las preferencias de los electores, prestando especial atención a sus planteamientos sobre las cuestiones alimentaria y agraria. Comenzaremos por los partidos que, según mi apreciación, están más a la derecha, hacia los que están más a la izquierda: Renovación Popular, Fuerza Popular, Acción Popular, Avanza País, Victoria Nacional, Partido Morado y Juntos por el Perú.
Renovación Popular
La cuestión alimentaria se limita, para el partido Renovación Popular, a la desnutrición, sobre todo infantil. Siendo este el diagnóstico del problema, menciona tres formas para combatirlo: en primer lugar, con “canastas básicas” de productos adquiridos a los productores agrarios, que serían distribuidos “a los pobres” a través de las organizaciones populares; en segundo lugar, mejorando los programas sociales; finalmente, promoviendo el consumo de pescado, para lo cual instalaría cadenas de frío en todo el país. Estas medidas no van, sin embargo, más allá de la ayuda alimentaria que ya prestan los programas sociales en la actualidad, aunque es positivo el énfasis en promover el consumo del pescado.
No hay ninguna mención al tema crítico del sobrepeso y la obesidad, a pesar de que hoy es considerado uno de los problemas nutricionales más graves en el mundo, y cuya incidencia, como hemos visto, no deja de crecer en el Perú en todos los sectores de la población.
Respecto de la actividad agropecuaria, hay una serie de ofrecimientos. Sin embargo, como ocurren con otros planes de gobierno, apenas si se formulan, pues no se explica el para qué, el cómo, con qué y con quién se van a concretar, ni se precisa cuál será el papel del Estado y del sector privado. A continuación, los listamos:
* creación de centros de investigación en cada valle y cuenca
* industrialización de productos nativos para la exportación y el consumo interno
* hacer del Perú una potencia mundial en las aplicaciones de su biodiversidad.
* superar la deficiente comercialización de la producción agropecuaria.
Tratándose de un partido de la derecha extrema, es curioso que haga, además, dos ofrecimientos respecto de los cuales la derecha suele ser indiferente o abiertamente hostil: la promoción de la agricultura orgánica y el rechazo a los transgénicos (propuesta ésta que no está considerada en ninguno de los otros partidos examinados). También resulta inusual la propuesta de creación de una Defensoría del Campesino, con el propósito de “seguir impulsando un trabajo digno y reconocido hacia los trabajadores agropecuarios”.
Fuerza Popular
Desde sus primeras páginas, el Plan de Gobierno de Fuerza Popular divide las opciones de política económica en dos: la intervencionista, que se habría iniciado con el gobierno militar de Velasco: estatista, empobrecedora y mercantilista, y la economía social de mercado, consagrada en la Constitución de 1993, durante el gobierno de Alberto Fujimori, que habría traído prosperidad, en la que el soberano es el consumidor, no el Estado. Obviamente, opta por la segunda. Contradictoriamente, sin embargo, reconoce que los gobiernos posteriores ahondaron la desigualdad…porque el Estado no intervino.
En su propuesta, la cuestión alimentaria es un acápite menor del octavo eje -de los once en que el Plan está organizado- destinado a la lucha contra la pobreza y los programas sociales. Como respuesta a la crisis actual, propone medidas que ya están en curso: el programa de Vaso de Leche, el apoyo a los comedores populares y las ollas comunes zonales.
Más allá de la crisis actual, el tema alimentario es circunscrito a la desnutrición y la anemia infantil. Para superarlo propone como solución, “intervenciones sociales focalizadas”, continuar con el Programa Qali Warma, y promover el consumo de anchoveta. Al igual que otros partidos, FP ignora la existencia de ese otro gran flagelo, el sobrepeso y la obesidad, que son resultado de la malnutrición
Ahora bien, FP no vincula el apoyo a la agricultura como una respuesta -una de ellas- a las necesidades de alimentación de la población. En su diagnóstico, el problema agrario es su baja productividad, lo que explicaría la pobreza rural generalizada. Su preocupación es el desempeño económico del sector, y en ese sentido van sus propuestas. Pero la agricultura familiar, que es responsable de las tres cuartas partes de la producción de alimentos frescos, no es mencionada en todo el documento. También llama la atención la total ausencia de referencias a la agroindustria exportadora, que durante las últimas tres décadas ha sido el subsector más dinámico de la agricultura del país. La propuesta adolece, así, de la falta de referencia a quiénes son los actores del crecimiento agrario prometido que se beneficiarían de los ofrecimientos de apoyo.
Avanza País
En sus 17 páginas, el Plan de Gobierno del PAP hace referencia a la agricultura y a la alimentación solo una vez, en la primera sección del documento, Ideario: Principios Objetivos y Valores de la Organización Política: “Asimismo, impulsar la agricultura, la ganadería y la pesca como actividades prioritarias para el desarrollo y la buena alimentación de los peruanos”. Eso es todo. No es posible, por consiguiente, conocer cómo es que el PAP concibe las problemáticas alimentaria, agraria y pesquera, y menos cuáles son las medidas necesarias para impulsarlas. Las referencias a “daremos a la economía popular tantas oportunidades como las que existen para la economía formal” son tan generales que no son útiles para orientar políticas. Tampoco es de mucha utilidad reiterar lo que ha llegado a ser el mantra de Hernando de Soto, candidato presidencial del PAP: “la formalización de todas las propiedades de los peruanos, de manera que estas puedan servir para crear capital y atraer la inversión que tanto necesita el Perú para su desarrollo futuro”. (P. 5) En breve: la seguridad alimentaria y el desarrollo agrario no están en el radar del PAP.
Acción Popular
La seguridad alimentaria es el décimo sexto objetivo específico de los 29 propuestos por Acción Popular. Su concepción de seguridad alimentaria coincide con la de la mayor parte de partidos: se reduce al problema de la desnutrición crónica infantil. La forma de enfrentarla también es similar, pues se limita a plantear que los programas sociales -que están en curso hace años- sean potenciados y mejor gestionados.
AP también reconoce la necesidad de enfrentar la anemia. Pero su propuesta principal -suministrar medicamentos y nutrientes (las chispitas nutricionales) y los controles de salud- es continuar con lo que ya se está haciendo. No plantea enfrentar esta insuficiencia nutricional actuando sobre las causas, pues el déficit de nutrientes es resultado de la situación de pobreza de los afectados y de una insuficiente educación alimentaria y nutricional. Las chispitas son complementos, que no inciden sobre esas causas.
Una grave omisión, que es transversal a los partidos, es la ausencia de toda referencia a sobrepeso y la obesidad. Ya en otras partes de este documento hemos explicado que esta ausencia es una muestra del poco conocimiento -o interés- que tienen los partidos por la cuestión alimentaria.
Si bien AP vincula el apoyo a la agricultura como una forma de contribuir a la oferta de alimentos y, por tanto, a la seguridad alimentaria, su propuesta es muy limitada, pues no va más allá de recurrir al incremento de la cobertura del crédito agrario -para lo cual propone la restructuración de Agrobanco- como medida suficiente para el crecimiento del sector. Otro de sus ofrecimientos es dar atención a la agricultura familiar, pero no especifica cómo, con qué medidas o con qué programas.
Victoria Nacional
La seguridad alimentaria ocupa en el Plan de Gobierno de Victoria Nacional un espacio más destacado que muchos otros partidos. No obstante, al igual que estos, confina el problema básicamente a la elevada incidencia de la anemia y la desnutrición en los niños y niñas. Menciona la existencia de una alta tasa de obesidad (problema ignorado por la mayor parte de partidos) pero la refiere solo a los niños y niñas. Hemos mostrado ya que la incidencia de la obesidad en jóvenes y adultos es muy alta y continúa incrementándose, tanto en las ciudades como en los espacios rurales, y en todos los niveles de ingresos.
Hemos puntualizado, párrafos atrás, que restringir la cuestión alimentaria a la anemia y la desnutrición infantil simplifica la dimensión de un tema de gran complejidad, que involucra también a gran parte de la población joven y adulta, que es multidimensional (económico, social, cultural, educativo, territorial), y que traspasa las fronteras. Pero, además, atribuir -como lo hace VN- como causa de ambos problemas, anemia y desnutrición, al consumo insuficiente de productos nativos, no es solo pecar de reduccionismo y sobre simplificación, sino es desconocer que la oferta de alimentos de valor nutritivo es mucho más amplia, y que es un despropósito minimizar la importancia de productos no nativos de alto valor nutritivo (como son el trigo, el arroz, la leche y sus derivados, las carnes rojas, los pollos, etc.).
Un aspecto positivo de la propuesta de VN es que destaca la estrecha relación entre seguridad alimentaria y actividad agropecuaria, para la que plantea varias medidas de fomento similares a las de otros planes de gobierno. Ofrece, además, promover empresas que elaboren alimentos sanos y nutritivos.
VN reconoce la importancia de la agricultura familiar en la provisión de alimentos. Es interesante que, al mismo tiempo que valora los cultivos y conocimientos nativos, propone el desarrollo de la biogenética para su aplicación en la agricultura, lo cual es apenas mencionado por otros partidos. Pero no hace referencia ni, por consiguiente, toma posición, respecto de los transgénicos (ningún partido lo hace, salvo, como lo hemos indicado oportunamente, Renovación Popular, que los rechaza).
Partido Morado
La propuesta del PM sobre la cuestión alimentaria es, en términos comparativos, una de las más completas. Reconoce que la alimentación es un derecho. Aunque este reconocimiento no es una novedad, pues el Estado peruano ha suscrito varios acuerdos internacionales en ese sentido, es importante que PM lo mencione pues implica un compromiso exigible en caso que llegue al gobierno. Enfatiza, en segundo lugar, la importancia de acceder a una alimentación que sea nutritiva y culturalmente aceptable. Es en relación a ello que alerta sobre el problema de la malnutrición como una de las causas del sobrepeso y de la obesidad, que contribuyen a elevar la prevalencia de enfermedades crónicas no transmisibles. Asume, finalmente, que la alimentación es una cuestión compleja que debe ser abordada “desde un espectro interdisciplinario”.
PM pretende avanzar sobre lo ya logrado en el terreno de la promoción de la alimentación saludable, a través de la educación y la información nutricional. En el fondo la propuesta, acertada, es que se ejecute en todas sus partes la ley 30021 de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes, de mayo del 2013.[4]
Un aspecto importante es que PM establece una estrecha vinculación entre la seguridad alimentaria y la agricultura. Pondera a esta como “el sector económico estratégico” por su enorme potencial de asegurar la lucha contra la pobreza extrema, de asegurar nuestra autonomía y seguridad alimentaria, y de proveer al país de una fuente de ingresos a través de la exportación de productos agroindustriales.
Pero llama la atención la escasa referencia a la agricultura familiar, cuya importancia ya hemos destacado páginas atrás. También está ausente la opción agroecológica, cuya relevancia es cada vez más apreciada como una respuesta al calentamiento global y a la degradación de los recursos naturales. A estas carencias se suma la ninguna mención a la biogenética, cuyo desarrollo, aunque controvertido, está teniendo impactos en la agricultura, y los tendrá aún mucho más en un futuro no lejano.
En suma, las propuestas de PM para el mejor desempeño de la agricultura son bastante convencionales: servicios agrarios a cargo de los gobiernos regionales; el desarrollo de los mercados mayorista y minorista; el fortalecimiento de un sistema nacional de innovación agraria; la promoción de pequeñas irrigaciones; las inversiones en infraestructura rural; el apoyo crediticio; la participación de los actores en la toma de decisiones; el impulso a la industria agroexportadora.
Finalmente, destacamos que el PM subraya que la seguridad alimentaria y nutricional del país requiere de la promoción de la pesca de consumo humano y de la acuicultura; las medidas sugeridas para promoverla están en la línea de actividades que ya están en marcha en el presente.
Juntos por el Perú
La propuesta de Plan de Gobierno de JP es uno de los más completos entre los presentados para las actuales elecciones presidenciales y congresales. Pero no en todos los temas. Es así que al abordar la seguridad alimentaria lo hace a partir de una concepción estrecha del problema, pues prácticamente se limita a la desnutrición infantil que, con toda su importancia y gravedad, no agota el tema alimentario que, como hemos visto, es muy amplio y complejo. En concordancia con su diagnóstico, JP prioriza el combate al hambre y la desnutrición crónica de los niños y niñas, especialmente en el área rural. Las medidas específicas propuestas son el apoyo a comedores populares y la continuación y actualización del programa Juntos. No encontramos aquí una propuesta novedosa.
El aspecto propiamente nutricional no está desarrollado en la propuesta, desaprovechando, por ejemplo, la existencia de la mencionada ley 30021, de Promoción de la Alimentación Saludable de Niños, Niñas y Adolescentes, que es una de las normas más importantes dadas en la última década sobre la cuestión nutricional pero cuya aplicación plena está aún pendiente.
Para el incremento de la oferta alimentaria plantea, en primer lugar, incentivar una industria alimentaria orientada a la producción de alimentos nutritivos y saludables e incentivar una industria local de alimentos con alto valor nutricional. En segundo lugar, propone el apoyo a la agricultura familiar, cuya participación en la producción de alimentos es esencial para el país, y el pleno financiamiento del nuevo Plan de Agricultura Familiar y Rural 2021, que habría que formular (el Plan actual finaliza este año). Propone, en tercer lugar, el desarrollo de actividades pesqueras sostenibles, diversificadas y para el consumo humano accesibles para la población.
La oferta fuerte de su campaña es una “segunda reforma agraria”. A diferencia de lo que sugiere el nombre, esta reforma agraria no consiste en una nueva redistribución de la propiedad de la tierra (que fue el núcleo de la que implementó el gobierno militar presidido por el general Velasco), sino en “cambiar profundamente el funcionamiento del Estado y las políticas públicas, y darle a nuestros agricultores y sus familias una vida digna.” Entre las medidas previstas para cumplir con este ofrecimiento incluyen el crédito masivo, asistencia técnica, apoyo con activos para el cambio técnico, apoyo a la certificación de productos y procesos e impulso a la agroecología. Proponen, también, potenciar las cooperativas, las comunidades campesinas y nativas, mejorar la red de caminos, desarrollar la infraestructura de riego y la electrificación rural.
Consideraciones finales
Sólo tres de los siete partidos cuyos Planes de Gobierno hemos revisado – Juntos por el Perú, Victoria Nacional y el Partido Morado- tratan el tema alimentario y agrario con cierto desarrollo. Pero, en todos los casos, el tratamiento de la cuestión alimentaria es, aunque con matices, demasiado simple y limitado como para convencer al elector que tema tan importante para la población ha recibido el tratamiento que amerita.
Los partidos no han tomado debida nota que la gravísima crisis de acceso a alimentos causada por el súbito desempleo y reducción de los ingresos de millones de peruanos, sobre todo en las ciudades, es parte de la seguridad alimentaria (cuyo segundo componente es, precisamente, el acceso). Tampoco parece que hayan evaluado en toda su dimensión la amenaza a la producción y la circulación normal de alimentos que ha provocado la pandemia, debido a la reducción de los ingresos de los productores agrarios y a las dificultades de transporte de la producción. Estos desafíos y cómo enfrentarlos no han sido abordados. Las alternativas propuestas por la mayoría de partidos se limitan a recomendar que los programas de asistencia alimentaria existentes deben funcionar mejor y con mayores recursos: es decir, más de lo mismo. Algunos partidos vinculan la seguridad alimentaria con la promoción a la agricultura, pero otros ni siquiera mencionan a la agricultura familiar, que genera la mayor parte de alimentos. En particular, son insuficientes y marginales las referencias al importante papel que la mujer campesina desempeña, no solo en la producción de alimentos, sino en su compromiso vital con la seguridad alimentaria de la familia y la comunidad.
Este año, ya durante la vigencia del nuevo gobierno, deberá aprobarse la nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, para reemplazar la actual, cuya vigencia está por finalizar. Lamentablemente, las propuestas de los partidos políticos sobre el tema no son muy inspiradoras para una nueva Estrategia. El que acceda a la presidencia del Ejecutivo y los parlamentarios elegidos tendrán, sin duda, una ardua tarea para estar a la altura de este desafío.
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* Presidente del CEPES y director de La Revista Agraria.
[1] Ver de FAO (2011), Una introducción a los conceptos básicos de la seguridad alimentaria. http://www.fao.org/3/al936s/al936s00.pdf
[2] Según el Instituto Nacional de Salud (2019), el 70 % de los adultos padecen de sobrepeso o son obesos. Esta condición afecta al 42.4% de los jóvenes y al 32.3% de los escolares. https://cutt.ly/px9e8iZ. Varios estudios demuestran que la tendencia es ascendente, afecta a la población urbana y rural y a todas las categorías de ingreso. Ver Carolina Tarqui-Mamani, Doris Álvarez-Dongo, Paula Espinoza-Oriundo y José Sánchez-Abanto (2017), Análisis de la tendencia del sobrepeso y obesidad en la población peruana. Revista Española de Nutrición Humana y Dietética. 21(2). https://cutt.ly/wx9Dr9R. También Jaime Pajuelo-Ramírez (2017), La obesidad en el Perú. Anuario de la Facultad de Medicina. Vol. 78, Núm. 2. https://cutt.ly/Kx9A4kw. Ver asimismo INEI – ENDES (2018). Perú: Enfermedades no Transmisibles y Transmisibles. https://cutt.ly/Ux9O0Tr.
[3] Ver, por ejemplo, Alexander Laurentin et al. (junio 2007), Transición alimentaria y nutricional: Entre la desnutrición y la obesidad. Anales Venezolanos de Nutrición. https://cutt.ly/Px9LQcl
[4] Accesible en https://cutt.ly/fx9skvT
Foto abridora: Agencia Andina
